Desde el Colegio les recomendamos el artículo «Más Gobierno Local, más Administración Social», por nuestro colegiado Francisco Ramos Antón, publicado en la Revista Carta Local de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) nº328, octubre de 2019.
MÁS GOBIERNO LOCAL, MÁS ADMINISTRACIÓN SOCIAL
Francisco Ramos Antón[1]
La FEMP, la Federación de los gobiernos locales, acaba de celebrar su XII pleno de inicio del mandato 2019-2023 coincidiendo con el 40 aniversario de los ayuntamientos democráticos. En el frontispicio de sus reivindicaciones exige una financiación suficiente, pero antes requiere la ampliación de su espacio político y, en concreto, una “revisión al alza de las competencias locales en materia de política social: servicios sociales y sociosanitarios, economía, empleo, desarrollo local, políticas de juventud, políticas de igualdad y de lucha contra la violencia de género, consumo y educación”. En realidad, es dar cuerpo legal a lo que ya vienen haciendo y ajustar la financiación a la realidad de una cartera de servicios abierta y equilibrada entre las funciones de garantía de las condiciones materiales y las condiciones sociales del espacio público local.
Autonomía local es espacio político propio y financiación suficiente
Las sentencias del Tribunal Constitucional (STC) sobre la reforma local de 2013 consagran un modelo de autonomía local de ida y vuelta, siempre disponible para los objetivos políticos del legislador básico. Hasta ese momento, la autonomía local, mal que bien, había ido ganando terreno; pero cuando se aprueba una vuelta atrás, el TC, citando su propia jurisprudencia, dice que “ello no es más que una opción política del legislador básico, que está autorizado a diseñar el modelo dentro del cual ha de moverse la asignación de competencias municipales”. (STC 41/2016, de 3 de marzo).
A España le conviene romper de una vez con los límites de la concepción puramente administrativa que la tradición del ordenamiento local ha atribuido a la autonomía local. “La Constitución garantiza la autonomía política de los municipios” (art. 140). La Carta Local Europea establece que “El ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos” (art. 4.3), e incluye una cláusula general de competencias que precisamente eliminó de la legislación básica la reforma local: “Las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad” (art. 4.2).
Sin embargo, la jurisprudencia constitucional confina la autonomía local a su mínima expresión: “asegurar el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración”. Trata lo local como si fuera una materia y no un nivel de gobierno, que debe ajustar su diseño no a capricho del legislador básico, sino a los criterios de continuidad, regularidad y uniformidad que exige el servicio público, considerando además la vis atractiva de competencias locales que implica el gobierno de proximidad, al que concierne cuanto atañe al vecindario, sea o no de su competencia. La única salvaguarda eficaz parece ser constitucionalizar las competencias locales.
Tampoco las prácticas política y administrativa han llevado el principio de subsidiariedad hasta el ámbito local. Se han quedado en la construcción del Estado de las autonomías y, en realidad, no ha habido segunda descentralización. La participación del mundo local en el conjunto del gasto público está estancada desde hace muchos años en torno al 13-14 %, 6 ó 7 puntos por debajo de la media de los países de la OCDE. En realidad la disciplina presupuestaria de las Entidades locales durante la crisis, que no han mantenido ni el Estado ni las CCAA, les ha hecho perder participación en el conjunto del gasto público. En 2010 era el 15,7% y en 2018 el 13,9%.
Esa obligada disciplina presupuestaria de la Administración local, que ha estabilizado el superávit anual de sus cuentas, crea una ficción de sobrefinanciación, que no es sino el freno al ejercicio de su autonomía y a la inversión en las infraestructuras que sostienen los servicios locales; pero ha tapado las vergüenzas del resto de administraciones incumplidoras y ha creado un ahorro de 40.000 millones de euros, que es el superávit acumulado por las Entidades Locales en los últimos 7 ejercicios presupuestarios, superior a su deuda, y disponible para la adopción de medidas de estímulo, si el curso del ciclo económico las hiciera necesarias.
Un modelo de gestión pública y vertebración política
Queda claro que los Ayuntamientos no son el sumidero de gasto público que en algún momento se pretendió hacer creer. Al contrario, prestan servicios locales de calidad reconocida por la ciudadanía a un coste eficiente, y sujetan el nivel de déficit público del conjunto de las Administraciones. Los grandes y los pequeños; más de la mitad sin deuda alguna.
Son paradigma de gestión pública y gozan de una valoración ciudadana que no alcanzan otros niveles de gobierno. La globalización, paradójicamente, ha devuelto protagonismo al mundo local.
Los Estados han visto limitadas sus capacidades para gobernar la globalización, lo que se refuerza la necesidad de los proyectos de gobierno supranacional, en nuestro caso la UE, y la legitimidad social de las unidades de gobierno subestatales y, singularmente, de los ayuntamientos, por su capacidad para proveer un vínculo de pertenencia acogedor, una identidad significativa siempre renovada y una implicación de la ciudadanía en la gestión de servicios públicos asociados a la vida cotidiana. No se ha ponderado suficientemente la función de vertebración política y social que desempeñan los ayuntamientos en nuestro modelo territorial.
Las ciudades globales
Las ciudades globales gobiernan la mundialización en un modelo progresivamente urbanizado, y los estados tienen que apostar por un paradigma de jerarquía urbana y promover una interacción entre las ciudades capaz de dar respuesta a sus necesidades de vertebración territorial. El modelo de poblamiento de baja densidad de la España interior y su crisis demográfica, ya instalada en la agenda social y política, exigen finezza y consenso en el marco del modelo de equilibrio territorial que propugna la Constitución (art. 40.1).
En la sociedad del conocimiento, la competitividad de los territorios –criterio de localización de las empresas- depende cada vez más de la función de hervidero de ideas propia de las ciudades, y de sus sistemas de formación e infraestructuras tecnológicas. La legislación local tiene que facilitar el cumplimiento de este papel, que incluye la responsabilidad sobre su territorio de influencia y, por tanto, un compromiso de cooperación rural-urbano en la concepción y el gobierno del territorio, en el marco de los modelos autonómicos de ordenación.
Las ciudades intermedias
En el contexto de la globalización, los gobiernos locales de tamaño humano de ciudades intermedias facilitan un nuevo vínculo de arraigo identitario, que enlaza con una más intensa aspiración de autonomía personal de los ciudadanos, concretada no en el rechazo de lo comunitario -al contrario-, sino en una demanda de servicios públicos más personalizados. En este espacio local abarcable cobra sentido la participación y la implicación con lo público.
Una respuesta tecnológica al debate sobre el inframunicipalismo rural
Los municipios rurales, a pesar del denostado mapa local, están sabiendo gestionar también con eficiencia y satisfacción ciudadana los servicios públicos locales con respuestas imaginativas a los efectos de la crisis. Llevan muchos años tejiendo un sistema de cooperación tan complejo como la multiplicidad de servicios públicos locales y la heterogeneidad de sus escalas de eficiencia, que se entiende mal desde los despachos del Estado y aún de las comunidades autónomas. Casi el 70% están mancomunados.
Esta experiencia de cooperación y la disponibilidad para la adaptación a los cambios que permite su tamaño, son la clave de un gobierno local en red, que para el medio rural no es una opción sino cuestión de supervivencia. Las diputaciones y otras instituciones intermedias tendrán que mantener esa red tanto en sus aspectos técnico-materiales como político-institucionales, pero la red es horizontal y en ella el liderazgo se gana en la actividad, no viene dado por la jerarquía.
Gobierno local en red y participación ciudadana en profundidad son, por tanto, la salida al enredo del inframunicipalismo rural planteado desde los albores de la planta local, a principios del siglo XIX. Las escalas de eficiencia asociadas únicamente al tamaño son de otros tiempos y hay que pensarlas, si acaso, en términos de deseconomías para las grandes áreas metropolitanas.
Los pequeños ayuntamientos, al margen de sus competencias, mantienen el Estado con las puertas abiertas y en traje de faena en los confines de todos los territorios, prestan servicios espontáneos de acompañamiento y representación difícilmente codificables, y hacen vividera la aplicación de normas que les son, con frecuencia, completamente ajenas en su concepción. No son una carga, sino un capital institucional que hay que saber reconocer y hacer valer. En vez de crearles más problemas, hay que facilitarles su trabajo. La FEMP propone “la regulación de un régimen local propio para los pequeños municipios, con exigencias administrativas, de procedimiento y fiscalización proporcionadas a sus presupuestos y competencias, limitando el coste de sus funciones institucionales y administrativas”. Con conocimiento de causa y sentido de Estado.
[1] Consejero del Consejo Consultivo de Castilla y León.
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